Studie av förutsättningar och hinder för vindkraftsutbyggnad

Report, 2022

Inledning

Svenska myndigheter förväntas sammantaget möjliggöra 200 TWh vindkraft, vilket är sju gånger så mycket som vindkraften producerade år 2021 och väsentligt mer än nuvarande elproduktionen om 166 TWh. Bakgrunden är det växande elbehovet för elektrifieringen och klimatomställningen i Sverige.
 
Svensk Näringsliv och basindustrin i Sverige är tydliga med att dom vill se en kraftig utbyggnad av alla kraftslag inklusive vindkraft. I mars 2022 uppgav Svenskt Näringslivs vd Jan-Olof Jacke: ”De hinder som finns för att vindkraften ska växa fortare ska också undanröjas. Vi är helt beroende av massvis av mer vindkraft.”
 
Politiskt finns olika syn på vindkraftens roll. I denna rapport, som färdigställdes strax efter valet, bortser vi helt från hur den nuvarande M/KD/L-regeringen kan antas förhålla sig till vindkraften, då detta var oklart.
 
Landbaserad vindkraft
På kort sikt ökar den landbaserade vindkraften från 27 TWh år 2021 till förväntade cirka 50 TWh år 2024. Därefter är det svårt att förutse utbyggnadstakten, mer än att den kommer att avta.
 
Utvecklingen beror i hög utsträckning på vad som händer med aktuella projekt. Det finns (årsskiftet 2021/22) totalt cirka 3 400 landbaserade vindkraftverk som antingen beviljats tillstånd men där det ännu inte tagits investeringsbeslut, eller där det lämnats in eller förbereds en tillståndsansökan. Rent teoretiskt: Om samtliga verk skulle förverkligas, och i genomsnitt producera 20 GWh, skulle produktionen uppgå till 68 TWh. Om tio procent förverkligas blir det alltså 6,8 TWh.
 
Man kan beskriva utvecklingen för den landbaserade vindkraftens utveckling i fem olika trender:

·         antalet samråd ökar

·         antal och andel samråd som inte leder till ansökan ökar

·         antalet ansökningar ligger jämnt men förväntas öka

·         antalet ansökta verk som beviljas minskar

·         andelen ansökta verk som beviljas minskar

 För att behålla vindkraftens nuvarande utbyggnadstakt (7 TWh/år), och möta det ökade elbehovet, måste det installeras cirka 280 nya vindkraftverk om året, men under 2021 var det bara 130 verk som beviljades tillstånd (medan 454 fick avslag). Det bör också noteras att Svenska kraftnät planerar att senarelägga anslutningen, från år 2026 till år 2029, av 57 av de 130 verk som beviljades 2021.

 Westander Klimat och Energi har granskat 276 landbaserade vindkraftsansökningar, med totalt 5 455 verk, som mellan 2014 och 2021 beslutats i första instans och slutligt avgjorts eller återkallats. Av dessa verk har 45 procent beviljats, medan 55 procent inte beviljats tillstånd. Under 2021 var det bara 22 procent av verken som beviljades tillstånd.

Vi har granskat skälet till att 2 640 verk i sammanlagt 148 ansökningar inte beviljades tillstånd. De vanligaste anledningarna är kommunernas veto (51 procent av verken), arter och naturvård (24 procent), rennäringen (12 procent) och Försvarsmakten (5 procent). Notera att samtliga dessa anledningar också stoppade ett stort antal projekt och verk i ett tidigare skede, före ansökan. När det gäller det kommunala vetot har det, när man också inkluderar projekt i tidigare skede än ansökan, stoppats minst 2 097 verk i 118 projekt. Vi uppskattar att vetot stoppat 15–20 TWh vindkraftsel från att realiseras.
 
Kommunala vetot. Det har presenterats en rad olika förslag om vad regering och riksdag kan göra för att reducera andelen vindkraftsprojekt som stoppas av vetot. Det handlar om planeringsstöd till länsstyrelserna, planeringsstöd till kommunerna, kompensation för närboende och incitament till kommunerna, tidigarelagt beslut som inte kan återkallas samt släckt hinderbelysning när inget flyg är i närheten. Den faktor som sannolikt får störst påverkan för den landbaserade (och kustnära) vindkraftsutbyggnaden är om staten inför långsiktiga och omfattande ekonomiska incitament till de kommuner som tillstyrker ny vindkraft i kommunen. Det skulle också kunna påverka kommuner som redan använt sitt veto att ompröva sina ställningstaganden.

Försvarsmakten. Det har också presenterats en rad förslag avseende samexistens mellan vindkraft och Försvarsmakten, exempelvis vill Energimyndigheten ha ett tillägg i Försvarsmaktens instruktion.
 
Rennäring. Det har, så vitt vi vet, inte presenterats förslag avseende samexistens mellan vindkraft och rennäring, men denna konflikt var en av orsakerna till att Klimaträttsutredningen backade och inte föreslog en avvägningsregel för viktning av klimat och påverkan på människa och natur.
 
Artskyddet. När det gäller artskyddet har regeringen aviserat förändringar som ska innebära att hänsyn inte behöver tas till varje enskild fågel. Kanske kommer också ett nytt EU-direktiv att påverka.
 
Havsbaserad vindkraft
Mellan åren 2018 till 2021 reducerades planerna för havsbaserad vindkraft i Sverige från 50 till 20–30 TWh. Den förra regeringen ville ”möjliggöra” 120 TWh havsbaserad vindkraft och gav Energimyndigheten och andra myndigheter i uppdrag att identifiera områden som kan möjliggöra 90 TWh havsbaserad vindkraft utöver de 20–30 TWh som befintliga havsplaner bedöms möjliggöra. Energimyndigheten ska redovisa arbetet senast den 31 mars 2023.

I dagsläget finns det bara cirka en halv TWh havsbaserad vindkraft och sex av de åtta senaste ansökningarna har fått avslag. Ett av de två projekt som beviljats kan stoppas av kommunala vetot.

Samtidigt pågår en snabb och kraftig utveckling som går att mäta i antalet ansökningar om elanslutning, inledda samråd och ansökningar:
 
·         Det fanns i mars 2022 ansökningar till Svenska kraftnät om att ansluta havsbaserad vindkraft från 42 områden, där potentialen (när man räknat bort överlappningar) uppgick till 90 GW eller 378 TWh (vid 4 200 fullasttimmar).
 
·         Mellan den 1 januari 2014 och den 31 december 2021 inleddes minst 35 samråd om 4 320 havsbaserade vindkraftverk, motsvarande cirka 272 TWh. Hela 22 av samråden inleddes 2021.

·         Det hade, vid årsskiftet 2021/2022, lämnats in tio ansökningar avseende 849–869 verk havsbaserad vindkraft som ännu inte var avgjorda, motsvarande cirka 54 TWh. Tre av ansökningarna avser samma områden.
 
Potentialen redan till 2030 är stor. Det finns ledig kapacitet i näten och projektörer vill bygga så snabbt som möjligt. Hur mycket som byggs beror på politisk vilja, Svenska kraftnäts utbyggnad av nätstationer i havet, Försvarsmaktens uppdrag att möjliggöra ytterligare 90 TWh (utöver 20–30 TWh i befintliga havsplaner), kommuners användning av vetot och att regeringen kortar tillståndsprocesser.
 
I juni 2022 presenterade Svenska kraftnät sina planer för utbyggnad av transmissionsnätet ut i havet. Svenska kraftnät planerar nu för sex havsbaserade anslutningspunkter utanför landets kuster. Dessa skapar förutsättningar för att ansluta upp till 40 TWh ny havsbaserad elproduktion. Den första anslutningspunkten kan vara klar tidigast 2029, den sista 2035. Nästa utlysningsomgång planerar Svenska kraftnät att tidigast presentera 2025 då nya havsplaner är fastställda.
 
Uppdraget om att möjliggöra ytterligare 90 TWh havsbaserad vindkraft via havsplanerna lämnades i februari 2022 till Energimyndigheten, Svenska kraftnät, Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Sjöfartsverket, Statens jordbruksverk och Sveriges geologiska undersökning. Därefter ska Havs- och vattenmyndigheten driva arbetet vidare och senast i december 2024 lägga fram förslag till reviderade havsplaner.
 
Det finns en relativt god bild av hittillsvarande och planerad vindkraftsutbyggnad. Men det saknas en analys av förutsättningar, hinder och förslag för att möjliggöra ambitionen om 120 TWh.
 
Det tre viktigaste hindren är, enligt vår bedömning, den långsamma nätutbyggnaden i kombination med långa och okoordinerade tillståndsprocesser, Försvarsmaktens motstånd samt kommunala veton i Sveriges sjöterritorium. Dessa hinder berörs nedan.
 
Nätutbyggnad och handläggningstider. Det finns ingen kartläggning av handläggningstider för havsbaserad vindkraft, men den förra regeringen ville ha ett mål om en halverad tillståndstid för ”vindkraft långt ute till havs”. Även den nuvarande regeringen har uttryckt att de vill se kortare tillståndstider.
 
Regeringen kan ge Svenska kraftnät i uppdrag att påskynda utbyggnaden och regeringen kan konkretisera målet om handläggningstider så att det inte bara avser ”vindkraft långt ute till havs”, utan också vindkraft i Sveriges sjöterritorium (ut till 22 km från kusten), där det går snabbast att bygga ut.
                                                                                                                 
Försvarsmakten. Försvarsmakten har under perioden 1 januari 2017 till februari 2022 avstyrkt nio av tio vindkraftverk till havs, eller drygt 3 000 sådana vindkraftverk. Under 2021 lämnade Försvarsmakten 24 yttranden om havsbaserade projekt, varav endast fyra var ”helt eller delvis” förenliga med riksintresset, medan 20 (83 procent) ansågs innebära ”risk för skada”.
 
Som nämnts ovan är Försvarsmakten en av de myndigheter som nyligen fått i uppdrag att möjliggöra ytterligare 90 TWh havsbaserad vindkraft, utöver de 30 TWh som ryms i nuvarande havsplaner. Försvarsmakten har också i uppdrag i regleringsbrev att ”utveckla förmågan till tidig dialog och samverkan med relevanta myndigheter och organisationer i planerings- och prövningsprocesser för förnybar energiproduktion”.  FOI har, på uppdrag av Energimyndigheten och Försvarsmakten, utarbetat en rapport med 33 förslag om hur försvarsmakt och vindkraft kan samverka. Om regeringen ändrar i Försvarsmaktens instruktion och inkluderar ett uppdrag om att underlätta fossilfri elproduktion skulle myndigheten sannolikt prioritera vindkraftsutbyggnaden högre.

 Kommunala vetot. Det planeras (juni 2022) för ett drygt 15-tal havsbaserade vindkraftsparker inom Sveriges sjöterritorium, där projekten måste tillstyrkas av kommunerna. Projektens dryga 800 vindkraftverk har en samlad potential om närmare 50 TWh om året, om verken i genomsnitt producerar 60 GWh. Dessa projekt behöver cirka 25 beslut om kommunal tillstyrkan. I dagsläget verkar det som att ett antal av de planerade vindkraftsparkerna i Sveriges sjöterritorium kan stoppas av kommunerna. Det viktigaste argumentet mot projekten är ”bygg vindkraften längre ut”.
 
När det gäller vindkraft i sjöterritoriet kan regeringens pågående utredning om ekonomiska incitament till kommunerna vid vindkraftsutbyggnad komma att spela en avgörande roll.