From Gone to Gain: Exploring the Scope of Historic Environment Compensation in Planning

Doctoral thesis, 2023

Denna avhandling syftar till att utforska begreppet kompensation och dess hantering inom stadsplaneringsprocesser som involverar värdefulla kulturmiljöer. Begreppet kompensation i förhållande till kulturmiljö är oftast bristfälligt definierat, och det råder ofta oenighet om tolkningen av dess rumsliga påverkan. Å ena sidan kan kompensation uppfattas som en åtgärd som inte fullt ut tar hänsyn till kulturmiljöernas kvaliteter, medan det å andra sidan kan ses som ett hinder för förändring och utveckling.

Den här avhandlingen tar sin utgångspunkt i en förståelse av bevarandepraktik som en ändamålsenlig hantering av förändring snarare än ett motstånd mot förändring. Avhandlingen ämnar därför utforska de möjligheter som kompensation kan erbjuda som ett tillvägagångssätt för att konstruktivt hantera förlusten av kulturvärden i urbana stadsomvandlingsprocesser. Bevarandepraktiken förstås här som beroende av de specifika kulturmiljövärden som är definierade för en plats och hur olika aktörer förhandlar om dessa värden i planeringsprocessen. Kompensation ses som en form av sådan förhandling, och undersökningen sträcker sig över juridiska och politiska aspekter, såväl som teori och praktik, med särskild inriktning på den svenska kontexten.

Inom juridik och policy hanteras kompensation främför allt i relation till naturmiljöer, där åtgärder syftar till att mildra de negativa påverkningar som ett utvecklings- eller byggprojekt kan ha på biologisk mångfald. Att återskapa våtmarker, skogsområden eller vattendrag alternativt flytta djur eller växter är kompensationsåtgärder som betraktas som en sista utväg inom miljöskydd och naturvård. Generellt anses återskapande eller flytt av kulturmiljöer vara om möjligt än mer olämpligt, och i stället förespråkas undvikande av skada eller skademinimering i samband med planering och byggande. Det är sällsynt att kompensation för potentiell negativ påverkan på historiska eller kulturella värden uttryckligen hanteras. Det finns dock försök från myndigheter att definiera nya metoder inom kulturmiljöplanering, såsom ”stärkande åtgärder”, vars innebörd sträcker sig bortom strikt materiell bevarande eller skademinimering.

Teoretiskt sett är begreppet och tillämpningen av kompensation inom kulturmiljöplanering relativt nytt. Samtidigt som ett utforskande pågår, är förståelseramen till stor del beroende av de metodologiska angreppssätt som gäller för kompensation av naturmiljöer. Enligt ett synsätt innebär kompensation ett skapande av nya objekt eller miljöer, enligt ett annat tolkas det som förflyttning av värden. Kulturvärden har en central roll i den teoretiska förståelsen av kompensation som fenomen, även om sambanden mellan påverkade eller förlorade kulturvärden och skapandet av nya värden inte alltid är självklara. Vissa teoretiska diskussioner om kompensation fokuserar mer på att underlätta planeringsprocesser än på att berika kulturmiljöer.

I praktiken är kompensation en del av det spektra av möjliga handlingsalternativ som kan implementeras inom omfattande stadsplaneringsprocesser. Avhandlingen utvecklar ett analytiskt verktyg för att kartlägga detta spektrum, som sträcker sig från de minst förändringsinriktade till de mest förändringsinriktade angreppssätten. Detta görs baserat på två fallstudier, med fokus på hanteringen av kulturmiljön i planeringen och byggandet av Västlänken i Göteborg respektive Mumbai Metro, i Mumbai. De åtgärder för kulturmiljön som åberopas i planeringen av Mumbai Metro handlar om ett traditionellt materiellt bevarande, medan den typ av åtgärd som åberopas i Västlänken ligger i den mest förändringsorienterade delen av spektrumet. Här syns kompensation av kulturmiljövärden handla om stärkande och skapade åtgärder, som varierar i skala och innehåll. Dessutom kommer kompensation ibland till uttryck i form av ”storytelling”, den process som handlar om att berätta en historia eller skapa en narrativ upplevelse för att kommunicera stadens historia på ett engagerande sätt. Därtill kommer kompensation till uttryck, även om det är något begränsat, som ”storyreading”, det vill säga som en strategi för att bevara den historiska rumsliga förståelsen genom att bibehålla kulturmiljöns visuella sammanhang. Sammantaget framträder kompensation som ett antal handlingsalternativ som kontrasterar mot ett strikt bevarande av fysisk och estetisk integritet.

Spektrumet av handlingsmöjligheter, och de val som aktörer gör mellan kompensation och strikt materiellt bevarande av kulturmiljövärden, reflekterar de värderingar som experter har och som har en dominerande inverkan på andra värderingar inom ramen för formell planering. Dessa handlingsalternativ avspeglar också hur kulturmiljöfrågan är djupt integrerat med andra planeringsfrågor och processer, som överlappar i tid och rum. Värdeförhandling sker kontinuerligt och ett antal kulturarvsrelaterade diskurser mobiliseras i processen. Hanteringen av kulturmiljön, oavsett om det sker genom kompensation eller strikt materiell

bevarande, utgör endast en del av planeringsfrågorna. Dess utfall är beroende av

en mångfald aktörer med olika tillvägagångssätt, varierande institutionella och

politiska ramar, olika juridiska ramverk och en mängd olika medföljande

utmaningar.

Large planning projects in old cities often lead to the loss of historic environments. Public actors face the challenge of meeting both conservation needs as well as planning needs. This thesis starts from an understanding of conservation as the dynamic management of change. It explores “compensation” for the loss of historic environments as a response to urban planning projects. It delves into law and policy, theory, and practice, and studies two large infrastructure projects – the West Link train tunnel in Gothenburg, Sweden, and the Mumbai Metro, in Mumbai, India.

Compensation is found to be inadequate in law, policy, and theory. In practice, as the West Link shows, it can be a creative and change-oriented response. It can take the form of conveying stories about the old city through signage, design elements, displaying excavated remains, as well as creating entirely new urban spaces and programmes. The response found in the Mumbai Metro is one of physical preservation of the affected historic environment. Both compensation and preservation are largely steered by experts who interpret the historic environment. The responses are further entangled in complex planning processes, and therefore mediated by institutional and regulatory frameworks, a range of actors and approaches, and several constraints. Against this background, change-oriented conservation is often a challenge. Nevertheless, compensation offers a dynamic alternative to managing the loss of historic environments in moments of major urban transformation.