Styrmedel för att begränsa det globala flygets klimatpåverkan – ett svenskt perspektiv. Uppdaterad och korrigerad version 200702

Rapport, 2020

Den globala, kommersiella luftfartens koldioxidutsläpp beräknas 2018 ha uppgått till drygt 900 miljoner ton. Det motsvarar ca 2,5 procent av de globala, energirelaterade koldioxidutsläppen, som i sin tur beräknas svara för 75-80 procent av den av mänskliga aktiviteter orsakade förstärkningen av växthuseffekten. Inkluderas även s.k. höghöjdseffekter, som orsakas av flygtrafik på höjder över cirka 8 000 meter, ökar andelen väsentligt.
Beträffande inrikesflyg har alla länder, åtminstone på pappret, stora möjligheter att genom egna beslut påverka flygets klimatpåverkan med hjälp av t.ex. bränsleskatter. Även klimateffekter från internationellt flyg kan i viss mån påverkas med nationella åtgärder, t.ex. passagerarskatter eller krav om biobränsleinblandning. Förutsättningarna för effektiva, nationella åtgärder avgörs dock i hög grad av det internationella regelverket.

Den främsta möjligheten för Sverige att bidra till att den internationella luftfartens klimatpåverkan begränsas är att påverka EUs agerande. Reglerna för EUs utsläppshandeln är avgörande, liksom reglerna för beskattning av flygbränsle. För att Sverige ska kunna påverka det globala regelverket är ett samlat agerande med övriga EU centralt.

Klimatpåverkan från det internationella flyget berörs inte i Paris-avtalet, utan hanteras istället inom ICAO, FNs luftfartsorgan. ICAO bildades för att främja den civila luftfarten, vilket kan ha bidragit till att organisationen har varit sen och långsam när det gällt att ta sig an klimatproblemen. 2016 beslöts dock att etablera CORSIA, ett system för utsläppskompensation som ska börja fungera 2021.
Målet med CORSIA är inte primärt att minska utsläppen från flyget. Istället är syftet att skapa en mekanism för flygbolagen att kompensera för den ökning av utsläppen från internationell flygtrafik jämfört med 2019/2020 som förväntas.
I besluten om CORSIA sägs att de deltagande länderna inte får tillämpa andra, parallella ekonomiska styrmedel. EU-länderna har trots detta förklarat att flyget även fortsättningsvis ska omfattas av utsläppshandel, samtidigt som man försäkrat att den internationella flygtrafiken till och från EU-länderna ska inkluderas i CORSIA fr.o.m. 2021. Hur detta ska fungera, och om flygindustrin och resten av världen kommer att acceptera agerandet, är oklart. Inom EU och enskilda medlemsstater pågår parallellt en diskussion om att beskatta flygbränsle för såväl inrikes- som internationell trafik, en åtgärd som sannolikt kan komma att ifrågasättas av resten av världen, bl.a. med hänvisning till CORSIA.
Samtidigt kan livskraften hos CORSIA ifrågasättas. Stora länder som Kina, Indien, Ryssland och Brasilien har distanserat sig från systemet, och väntas delta tidigast från 2027.

Hur allvarlig en kollaps för CORSIA skulle vara från klimatsynpunkt kan diskuteras – de incitament för att begränsa utsläppen som systemet ger är svaga samtidigt som svårigheterna att hitta kompensationsåtgärder som är effektiva och trovärdigt additionella är uppenbara och väl kända.
Mot denna bakgrund identifieras följande handlingsalternativ för den svenska klimatpolitiken inom luftfartsområdet. (Förslagen baserade på läget vid årsskiftet 2019/2020.)

1. Reformering av EUs utsläppshandel
a. Höjning av den linjära reduktionsfaktorn (=begränsa den ytterligare utgivningen av utsläppsrätter)
b. Minskad gratistilldelning av utsläppsrätter
c. Incitament för minskade höghöjdseffekter

2. EUs utsläppshandel är viktigare än CORSIA
a. Verka för att flygtrafik inom EES inte ska omfattas av CORSIA
b. Hålla öppet för att utvidga utsläppshandeln till ”full scope” (=allt flyg till/från flygplatser inom EES)
c. Bjuda in länder utanför EES att delta i en utsläppshandel för flyget

3. Reformering av EU-regler kring beskattningen av flyget
a. Slopande av förbudet mot beskattning av flygbränsle – EU-gemensam minimiskatt på flygbränsle
b. Verka för att momsfrågan löses

4. Nationella styrmedel
a. Passagerarskatt
b. Differentiering av landningsavgifterna
c. Samarbete kring beskattning av flygbränsle med andra intresserade länder inom ECAA (EES + Balkanländerna)
d. Reduktionsplikt även för flyget. Utred möjligheterna att på sikt koncentrera den fysiska inblandningen av biodrivmedel till flyg med destination utanför EES.