Om ekonomiska styrmedel för en mer cirkulär ekonomi. Betänkade av kommittén om ekonomiska styrmedel för att främja omställningen till en cirkulär ekonomi. SOU 2024:167

Bok, 2024

The Committee’s terms of reference are to investigate in which areas, such as material flows, product groups or services, and in what ways economic instruments can be used to promote the transition to a circular economy. The Committee should focus on areas with significant environmental and climate impacts, and where policy instruments can promote such a transition in a significant and socio-economically efficient way. According to the Committee’s terms of reference, the work should be based on Sweden’s Strategy and Action Plan for the circular economy as well as the Climate policy Action Plan. The circular economy strategy aims to achieve Sweden’s environmental and climate goals, including the Generational Goal of handing over to the next generation a society in which the major environmental problems are solved, without causing increased environmental and health problems outside Sweden’s borders. The report thus focuses on instruments that can reduce negative environmental and climate change impacts, both nationally and internationally, and that are a direct or indirect result of Swedish consumption. The investigation focuses on the changes that economic policy instruments can contribute with based on current conditions, as well as expected changes in the relatively near future. In the longer term, however, the conclusions presented in the report may need to be reconsidered to different extents. According to the Committee’s Directive, economic policy instruments primarily refer to taxes and fees. The Committee should not submit proposals relating to changes in value added tax (VAT), income taxation or social security contributions. In case the Committee considers that other forms of policy instruments than economic ones would be more appropriate in a given area, the Committee’s terms of reference state that this is specified and justified. The Committee therefore also covers non-economic instruments.
[...]
The Committee acknowledges that economic policy instruments have a role to play in an economically efficient transition to a more circular economy, but the specific design of such instruments needs to be based on the specific problems that need to be addressed and the technical and legal conditions, both concerning products and materials. This also implies that economic policy instruments in the form of taxes or fees often need to be product- and/or material-specific. Economic instruments for a circular economy should also be considered within a broader policy context. This is because the development of a circular economy is generally hindered by multiple market and policy failures. It is therefore essential to understand how any new economic instruments would interact with other existing instruments as well as if, and if so how, economic instruments can be designed to complement other often already existing policy instruments. However, the lack of impact evaluations of policy instruments within the circular economy complicates these analyses. The challenges associated with introducing economic instruments should not be underestimated. It is only when specific proposals of instruments are outlined and evaluated, something which has not been done in this assignment, that it becomes possible to assess whether they can be justified from an economic perspective. This applies not only to economic instruments but to all categories of policy instruments. However, even if economic policy measures are not justified in a particular area, it is possible that other forms of policy measures can address the challenges identified. As mentioned, a combination of policy measures is often needed to address the complex challenges involved in developing a circular economy. As EU regulations become more common in this area, it will also become increasingly important to include this development in future analyses of national policy instruments. This development also means that it will become increasingly important for Sweden to be active in the development of the common EU regulations.

Kommitténs uppdrag är att utreda inom vilka områden, såsom materialflöden, produktgrupper eller tjänster, och på vilka sätt ekonomiska styrmedel kan användas för att främja omställningen till en cirkulär ekonomi. Kommittén ska inrikta sig på områden med en betydande miljö- och klimatpåverkan, där styrmedel på ett betydande och samhällsekonomiskt effektivt sätt kan främja en sådan omställning. Enligt kommittédirektivet ska arbetet ta sin utgångspunkt i Sveriges strategi respektive handlingsplan för cirkulär ekonomi och den klimatpolitiska handlingsplanen. Strategin för cirkulär ekonomi
syftar till att de svenska miljö- och klimatmålen ska nås, bl.a. det s.k. generationsmålet som innebär att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Betänkandet är därmed inriktat på åtgärder som kan minska negativ miljö- och klimatpåverkan, såväl nationellt som internationellt, som direkt eller indirekt är en följd av svensk konsumtion. Analysen fokuserar på de förändringar som ekonomiska styrmedel kan bidra med utifrån de förhållanden som gäller i dag, samt förväntade kommande förändringar de närmaste åren. På sikt kan förutsättningarna emellertid komma att förändras, vilket innebär att de slutsatser som lämnas i betänkandet till viss del kan behöva omprövas. Med ekonomiska styrmedel avses enligt kommittédirektivet i första hand skatter och avgifter. Kommittén ska inte lämna förslag som rör mervärdesskatt, direkt beskattning eller sociala avgifter. I de fall kommittén anser att andra former av styrmedel än ekonomiska skulle vara mer ändamålsenliga inom ett område, ska detta enligt kommitté-direktivet anges och motiveras. Kommittén beskriver därför även andra former av styrmedel än ekonomiska.
[...]
Kommittén kan konstatera att ekonomiska styrmedel har en roll att spela för att en samhällsekonomiskt effektiv omställning till en mer cirkulär ekonomi ska utvecklas, men detta måste ske utifrån de specifika problem som är avsedda att adresseras och de tekniska och juridiska förutsättningar som finns, både när det gäller produkter och material. Med andra ord behöver ekonomiska styrmedel i form av t.ex. skatter eller avgifter ofta vara produkt- och materialspecifika. Ekonomiska styrmedel för cirkulär ekonomi bör också ses i en bredare styrmedelskontext. Detta följer av att utvecklingen av en cirkulär ekonomi generellt försvåras av flera marknads- och policymisslyckanden. Dels behövs en förståelse för hur ekonomiska styrmedel interagerar med andra existerande styrmedel, dels behövs kunskap om hur ekonomiska styrmedel kan kombineras och komplettera andra typer av existerande styrmedel. Bristen på effektutvärderingar av styrmedel inom cirkulär ekonomi försvårar emellertid dessa analyser. De svårigheter som finns med att införa ekonomiska styrmedel ska inte underskattas. Det är först när styrmedlen utformats i detalj, vilket inte skett i detta betänkande, som det är möjligt att bedöma om dessa kan motiveras utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det gäller emellertid inte bara ekonomiska styrmedel, utan alla kategorier av styrmedel. Även om det inte är motiverat med ekonomiska styrmedel på ett visst område, är det möjligt att andra former av styrmedel kan adressera de utmaningar som identifierats. Som nämnts behövs ofta en
kombination av styrmedel för att hantera de komplexa utmaningar som finns i utvecklingen av en cirkulär ekonomi. Genom att regelverk inom EU blir allt vanligare på området kommer det också att få allt större betydelse att inkludera denna utveckling i kommande analyser av nationella styrmedel. Detta betyder också att det blir allt viktigare att Sverige är aktivt i utvecklingen av de EU-gemensamma regelverken.