Följeforskning BoStad2021: Delrapport 2

Rapport, 2018

Detta är den andra delrapporten i ett följeforskningsprojekt kring BoStad2021 i Göteborg. En forskargrupp från Chalmers har följt arbetet sedan januari 2016 på uppdrag av Göteborgs Stad och Framtiden i samverkan med övriga byggaktörer. Frågeställningarna för följeforskningen är:

• Vilka åtgärder vidtas i BoStad2021 för att korta ledtider för bostadsbyggande?
• Är de framgångsrika utifrån målet att bygga 7 000 bostäder till 2021 utöver den ordinarie produktionen och utifrån involverade aktörers syn på tid, kvalitet, ekonomi och krav på rättssäkerhet?
• Vilka lärdomar kan användas i den ”ordinarie” processen?

Det är för tidigt att dra några långtgående slutsatser huruvida det förändrade arbetssättet i BoStad2021 innebär en effektivisering jämfört med den ordinarie processen så att det politiskt fastställda målet kan nås till 2021. Vi kan dock konstatera att delmålet att alla planer skulle vara antagna eller godkända den 31/12 2017 inte uppfyllts, men att 24 planer av 31, med sammanlagt vad kommunen då bedömde motsvara mer än 6 000 bostäder i genomförandeskedet, var antagna. Planer med cirka 2 300 bostäder var överklagade. Under 2017 minskade antalet bostäder i planer som ingår i BoStad2021 med cirka 1 000 till följd av uppkomna hinder. Om målet 2021 ska nås krävs troligen både att alla planer antas under första halvåret 2018 och att genomförandetiden för vissa planer komprimeras. Vi kan också konstatera att genomsnittstiden från planstart till antagande för de 15 planerna med standardförfarande är cirka 20 månader, betydligt kortare än de 30 månader som uppgivits som genomsnittlig tid för en detaljplan med standardförfarande i Göteborg, men något längre än de 17 månader som sattes som delmål för BoStad2021.

Antalet aktörer i BoStad2021 är stort, uppfattningarna om arbetssätt och framdrift varierar såväl inom de olika aktörsgrupperna som mellan dessa. Det finns inte en entydig bild av alla de ingående processerna, vilket framgår av våra intervjuer med kommunens projektledare och samtliga byggaktörer (med ett undantag). Sammantaget är dock vårt intryck att det finns ett fortsatt engagemang för arbetssättet i BoStad2021, både hos de kommunala och de privata aktörerna.

Den största skillnaden mellan arbetssättet i BoStad2021 och den ordinarie produktionen är att tidplanerna har högsta prioritet, andra frågor är underordnade. Fokus på tidplanerna har troligen bidragit till förkortningen av genomsnittstiden för detaljplaner med standardförfarande. Vi drar slutsatsen att en tydlig deadline som backas upp av tillräckliga resurser och engagemang från alla inblandade är ett gångbart politiskt styrmedel för att minska tidsåtgången i planeringsprocessen. Fasta tidplaner från planstart till inflyttning bör prövas även utanför BoStad2021.

Även delar av det förändrade arbetssättet i BoStad2021 bidrar till en effektivisering enligt många som är verksamma inom satsningen. För det första upplevs den gemensamma kommunala projektorganisationen som ett framsteg jämfört med tidigare. Dock finns det en potential för att utveckla gränssnittet projekt-linje och att fördjupa och bredda samverkan mellan samtliga förvaltningar och aktörer som är kritiska för planerna. Det digitala stödet behöver utvecklas. Vår enkät med kommunala handläggare tyder på att arbetsbelastningen är hög.

Samverkansfora är den andra komponenten i det förändrade arbetssättet inom BoStad2021. Samverkan mellan staden och byggaktörerna fungerar olika bra i olika projekt och på olika nivåer. Allmänt uppfattas samverkan som viktig, men våra insamlade uppgifter visar på olika förväntningar och incitament hos staden och byggaktörerna för samverkan utöver den som sker i det enskilda projektet. Syftet och nyttan med – och förväntningarna på – samverkan behöver preciseras och avtalas. Den interna kommunikationen mellan samverkansfora behöver utvecklas för att bygga förtroende och gynna framdriften.

Parallella processer, där inte minst bygglovsfrågor, projektering av hus och allmän plats och lantmäteriprocessen ligger mer eller mindre parallellt med arbetet med detaljplanen, anses ge fördelar, framför allt en bättre och utökad samverkan mellan staden och byggaktörerna samt en tydlig förkortning av lantmäteriprocessen. De parallella processerna lider i någon mån av oklarheter genom att grundförutsättningar tillkommer eller ändras under detaljplaneskedet. Dessutom är incitamenten svaga för byggaktörer att projektera långt fram innan detaljplanen vunnit laga kraft.

Vi noterar att flera projekt är mer komplicerade än vad den snäva tidplanen förutsatte. Grundläggande förutsättningar är inte alltid tillräckligt utredda, det må gälla sådana som staden och byggaktörerna kan påverka själva i respektive plan, men även mer övergripande som borde varit fastlagda inte minst i översiktsplanen. Riksintresse kommunikation är en sådan förutsättning.

Forskargruppens övergripande slutsats efter två års studier av BoStad2021 är att processen kan effektiviseras genom fokus på de enstaka projektens tidplaner samt genom en utvecklad gemensam kommunal projektledning, preciserade parallella processer och en tydligare, selektiv och avtalad ordning för samverkan på olika nivåer. Även om dessa åtgärder är nödvändiga är de inte tillräckliga. Att snabbt bygga ett stort antal bostäder i ett stort antal relativt små utbyggnadsprojekt, vissa med brister i grundläggande förutsättningar och bristande samsyn med staten om påverkan på infrastruktur för kommunikation är en betydande utmaning.

I det fortsatta arbetet kommer följeforskningen att studera hur grundfrågorna hanteras under genomförandeskedet och särskilt ta upp frågor kring stadsbyggnadskvaliteter, överprövningar och överklaganden, avtalen, byggaktörernas rutinutveckling och slutligen ekonomi.